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在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中，在“創(chuàng)新人口管理”部分提到了建立居住證制度。上海落戶留學(xué)生落戶中介留學(xué)生落戶上海根據(jù)該辦法，“公民離開(kāi)常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。”同時(shí)，“符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。”從這些規(guī)定可以看到，決策者希望通過(guò)居住證制度來(lái)化解僵硬的戶籍制度所帶來(lái)的人口流動(dòng)與公共服務(wù)不匹配現(xiàn)象。那么，居住證制度真能發(fā)揮這種用處嗎？我們不妨以上海居住證制度為例，討論這個(gè)制度的利弊得失。自2002年起，上海開(kāi)始實(shí)行人才居住證，之所以采用人才居住證，本質(zhì)上是想通過(guò)此種辦法在現(xiàn)有的戶籍制度下為上海引入更有競(jìng)爭(zhēng)力的人才，因此居住證最初只適用于引進(jìn)國(guó)內(nèi)外的人才方面，申請(qǐng)者需“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能”。不過(guò)隨著非戶籍人口越來(lái)越多，人才居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數(shù)非當(dāng)?shù)貞艏藛T的日常生活都會(huì)受到影響。因此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將其從“人才”變?yōu)橐话銊趧?dòng)者。2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過(guò)，宣布自當(dāng)年7月1日開(kāi)始對(duì)非當(dāng)?shù)貞艏丝谌鎸?shí)施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實(shí)施細(xì)則》公布。與此前的居住證相比，現(xiàn)在的制度最大的優(yōu)點(diǎn)是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)持證人進(jìn)行“積分管理”。在這個(gè)管理辦法中，積分管理的基礎(chǔ)指標(biāo)“包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級(jí)、在本市工作及繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)年限等指標(biāo)”，同時(shí)輔以“緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)、繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、配偶為本市戶籍人員等指標(biāo)”等加分指標(biāo)。有意思的是，盡管新版居住證不再設(shè)立前置條件，但辦理居住證的人數(shù)卻非常少。本月初，上海市公安部門(mén)統(tǒng)計(jì)，上海全市現(xiàn)有非當(dāng)?shù)貞艏丝?100.09萬(wàn)人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬(wàn)人，未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實(shí)施以來(lái)第一次公布申領(lǐng)居住證的信息。按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)”就可以申領(lǐng)。為何到目前為止未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人，換句話說(shuō)，為何有超過(guò)一半以上的人沒(méi)有申請(qǐng)臨時(shí)居住證，也沒(méi)有申領(lǐng)居住證？